草木植成，国之富也。我国天然草地面积近40亿亩，主要分布在西部和北部的半干旱、干旱和高寒地区，占国土面积的27.6%，是陆地重要自然生态系统。作为生态与生产功能复合体，草原被誉为“水库”“钱库”“粮库”和“碳库”，对维护国家生态安全和经济社会可持续发展具有不可替代的作用。
然而，我国草原生态系统整体仍较脆弱，约70%的草原处于不同程度的退化状态，究其原因，与长期以来草原生态保护与生产发展之间的关系失衡、牧民生计维持与家庭增收过度依赖畜牧业发展、草原生态价值没有得到充分实现等密切相关。
笔者认为，完善草原生态保护补偿机制，健全依法补偿制度，均衡协调草原生态与生产关系，促进生态价值兑现，实现生态“高颜值”和发展高质量的有机统一，或将成为走出一条以“生态优先、绿色发展”为导向的草原高质量发展新路的破题之法。
草原生态保护补偿制度尚在摸索阶段
生态保护补偿是生态文明制度的重要组成部分。党的十八大以来，我国陆续出台了一系列重要文件，不断加大生态保护补偿力度，在各领域探索、创新符合国情的生态保护补偿制度体系。从实践来看，已建立起森林生态保护补偿制度，将国家级公益林全部纳入补偿范围；实施重点生态功能区转移支付，对限制和禁止开发区域予以支持；推进湿地生态效益补偿，封禁保护沙化土地，开展耕地轮作休耕制度试点等。
在草原方面，自2000年以来，我国陆续实施了退耕还林还草、京津风沙源治理、退牧还草、退化草原生态修复治理等一系列重大重点生态工程项目，对遏制草原快速退化做出了积极贡献。其中，草原生态保护补助奖励政策是最具代表性的一项生态保护补偿机制的探索。
2011年，国务院决定在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8省区牧区全面实施草原补奖政策。2012年，又将范围扩大到河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江5省及黑龙江省农垦总局。政策内容主要包括禁牧补助和草畜平衡奖励，通过“一卡通”形式将资金发放给牧民。截至2020年，中央累计投入资金约1701.64亿元，政策惠及13个省（区）657个县1210.42万户5066.63万牧民，近26.05亿亩草原初步实现草畜平衡，12.06亿亩草原通过禁牧封育得到休养生息，草原承载压力有所降低，快速退化趋势得到基本遏制，生态功能逐步恢复。该政策成为专门针对草原保护的一项覆盖范围最广、资金规模最大、受益牧民最多的惠牧政策。
但总体来看，我国草原生态保护补偿制度尚处于起步摸索阶段，在具体实践中仍存在以下主要问题：
其一，国家是投资主体，社会参与严重不足。目前，我国实施的主要涉草生态保护修复项目均以中央财政投资为主，地方和社会资本投入较少。虽然中央财政投入取得明显成效，但相比全国40亿亩天然草地的全域保护修复，受资金投入量影响，工程项目覆盖范围十分有限。同时，草原补奖政策尽管覆盖范围广，可是标准偏低，禁牧补助和草畜平衡奖励远低于牧民生产经营的机会成本。因此，很多牧民虽然认同并积极参与该项政策，获得了补奖资金，但在行动上往往减畜减压不到位，超载、偷牧等行为依然普遍存在，政策激励不足和约束不力等问题突出。
其二，“保护者获益、破坏者付费”的公平、高效机制尚未真正建立起来。1985年颁布的草原法，为依法保护草原奠定了法治基础。但目前仍存在草原概念定义范围不清楚、行政处罚依据不充分、部分监管领域缺失等问题。此外，现有法律法规对利益主体、受偿主体等未作出明确界定，致使生态保护补偿依据不充分。对保护草原行为，较低的补偿标准难以补足相应的代价付出；对破坏草原行为，被查处概率低、惩罚力度小，达不到实现草畜平衡的管理目标——可以说，当前“减畜减收、保畜保收、增畜增收”的牧户收入策略，并未因实施草原补奖政策而彻底改变。
其三，草原生态保护与生产发展的矛盾依然突出。当前，牧民对草原生产功能的依赖仍较强，80%以上的家庭收入源自畜牧业生产，增收依靠增畜的传统生产经营方式尚未得到根本改变。在维持和不断提高农牧民收入的现实需求下，保护草原生态与发展畜牧生产之间的矛盾难以调和，超载放牧屡禁不止。相关统计数据显示，全国草原仍超载10%左右。实地调研发现，部分地段草原放牧超载达30%，超载50%以上的牧户还不少。即使高成本修复治理退化草原，工程项目实施结束后交还给承包经营者继续使用，又将面临二次退化的风险。
草原不仅是牧民的生产资料，还具有重要的生态功能，尤其在防风固沙、保持水土、涵养水源、固碳释氧、维持生物多样性等方面。据估算，我国天然草地每年提供生态服务价值达1497.9亿美元，是草原补奖政策资金投入的近70倍。目前，由于生态保护补偿机制尚不健全，草原生态功能的价值无法充分体现，牧民保护草原难以获得足够的价值兑现，使得我国草原一直处于轻生态重生产的利用惯性中。为此，亟须引入新机制、探寻新路径，走出一条生态与生产双赢的牧区高质量发展新路。
多管齐下筑牢草原生态安全屏障
党的二十大报告明确提出，要“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。针对当前我国草原生态保护与生产发展存在的问题，着力推进生态保护补偿制度体系的完善和全面落实，将为筑牢草原生态安全屏障提供持续有力的制度保障与支持。
首先，完善草原生态补偿制度的框架体系。按照生态补偿理论，生态保护补偿制度框架要素包含补偿主体、对象、方式和标准。其中，补偿主体主要明确“谁补偿”。根据“受益者、破坏者付费”原则，草原生态保护补偿主体包括中央及各级政府，草原开发者、消费者和破坏者，公益性生态保护组织和受益地区的居民及政府等。补偿对象包括牧民、村（嘎查）集体、地方政府和作出贡献的企业、组织或个人等。对于为保护草原而放弃发展机会，从而导致经济社会发展缓慢、地方财力紧缺的部分牧区，应加大县域转移支付力度。补偿标准主要解决“补偿多少”。一般来讲，确立生态保护补偿标准，可参考草原生态系统服务价值增量、生态保护者成本投入或经济损失、生态受益者的收益或被破坏草原生态治理的成本等。补偿方式主要解决“如何补偿”。从目前的实践来看，市场补偿和政府补偿是最常见的方式。
其次，建立健全相关法律法规，优化政策机制。针对草原生态保护补偿权利和义务的主体与内容不明确等问题，要抓住《生态保护补偿条例》的出台契机，结合实际对草原生态保护补偿的基本原则、标准、范围等作出全面系统规定并细化实施细则。同时，优化草原补奖政策。从实践效果来看，相对“均等化”的生态补奖政策设计和“重堵（控制牲畜数量）轻疏（多途径解决牧民生计问题）”的管理策略，难以补足一部分牧民保护草原付出的代价，并有效解决社区内牧户占有资源不均等和区域间发展不平衡等问题。为此，应本着“奖优扶劣”“助强扶弱”原则，重塑政策机制，重构补奖格局，推动生态补奖政策向体现更加公平、高效的差异化生态保护补偿机制转变。
再次，强化草原生态监测和生态修复体系建设。完善草原监测评价预警技术体系，建立基于自动监测与人工辅助监测相结合的网络体系，为开展牧户、县域、区域流域乃至全国尺度的草原生态健康预警、生态破坏损失量估算、生态服务产品供给量核算等提供基础信息，为研定草原生态保护补偿标准提供依据。同时，完善草原保护地体系建设，加强纵向生态保护补偿。在全国已建成的1.18万个自然保护地中，草原类型自然保护地仅有40多个，占全国自然保护区总数的0.33%。因此，应加大草原自然保护地建设，可通过中央预算内投资对其基础和公共服务设施建设予以倾斜；构建跨区域联防联治机制，实现草原横向生态保护补偿，探索毗邻区域间草原生态保护联防联控联治机制，开展联合生态监测和退化草原共同治理，共享生态恢复成果。
最后，促进产业发展，通过优质产品附加值兑现实现补偿。要有效降低草原承载压力，就要保障牧民收入稳定提高。一方面，推动建立草畜产品优质优价机制，保障附加值实现；另一方面，引导发展特色优势产业，走产业生态化道路，扩大绿色低碳产品供给，促进优质产品附加值的实现。需要指出的是，除了货币补偿，生态保护补偿还可以表现为实物补偿、智力补偿、政策补偿、项目补偿等。草原生态保护补偿制度应该充分利用多元化的补偿方式，多方面、全方位构建补偿体系，对草原生态保护作出贡献的牧民个体、群体或集体给予更多优惠。
（作者：丁勇 李媛，分别系中国农业科学院草原研究所研究员、九三学社内蒙古自治区委员会宣传部副部长） 【编辑:陈文韬】
